Migrantes en Chile, una mirada hacia el futuro

En lo últimos días, hemos presenciado un enconado debate respeto a la actualización de la normativa, que regula la condición de los MIGRANTES EN CHILE, a objeto de adecuarla a los estándares internacionales que se aplican a la materia.

Por lo anterior, el nuevo gobierno se dio a la tarea de desempolvar una política publica porque data del año 2009, por intermedio de la cual, pretende modificar el añoso decreto ley 1094/75 que regula hasta hoy LAS NORMAS SOBRE EXTRANJEROS EN CHILE. En vista de lo anterior, el ministerio del interior, se dio a la tarea a analizar argumentos y fundamentos para propugnar el diseño y ejecución de una nueva política publica en materia de extranjería, resultados que fueron puesto en conocimiento de los ciudadanos a través del de la minuta migratoria y política nacional de migraciones y extranjería del ministerio del interior, la cual en su parte expositiva señala.

Fuente: https://cdn.digital.gob.cl/filer_public/b0/09/b0099d94-2ac5-44b9-9421-5f8f37cf4fc5/nueva_ley_de_migracion.pdf

El crecimiento de la migración en nuestro país ha sido vertiginoso. En 2014 había aproximadamente a 416 mil extranjeros en Chile, que representaban el 2,3% de la población. Tal cifra aumentó drásticamente a casi un millón en 2017, lo que representa un 5,5% de la población total. De ese número, se estima que cerca de 300 mil extranjeros se encuentran en situación irregular. En este contexto, la institucionalidad migratoria no da abasto. A marzo de 2018, sólo en la Región Metropolitana se realizaban 4 mil 500 atenciones promedio diarias en el Departamento de Extranjería y Migraciones (DEM), con una estimación de 1,1 millones de atenciones para este año, lo que representa un aumento del 21% respecto de 2017.

En el último año, el país ha sido testigo del aumento exponencial de extranjeros que ingresan con visa de turista y terminan quedándose en situación irregular, provocando situaciones de: • Precariedad laboral y habitacional • Incremento de la trata de personas • Abuso del sistema, ya que las personas que ingresan mienten sobre el objetivo de su visita al país. A todo ello se suma una regulación migratoria anticuada, que data de 1975, que no recoge los principios, la institucionalidad, ni la flexibilidad necesaria para resguardar debidamente los intereses del país ni los derechos de los migrantes”.

Cambios Propuestos por administración actual.

Contenido del Proyecto de Ley y sus indicaciones

1. Nueva institucionalidad acorde con los tiempos: La migración es un proceso dinámico y el Estado tiene que responder proactivamente a este reto. Por ello, el proyecto de ley de 2013 contempla el establecimiento de un Consejo de Política Migratoria, cuya tarea será formular y actualizar sistemáticamente y de forma periódica una política migratoria clara y transparente para nuestro país. Además, y en razón de esta nueva realidad migratoria, las indicaciones contemplan la creación de un Servicio Nacional de Migraciones, que tendrá la estructura y capacidad para llevar adelante este desafío como ejecutor de la política, no sólo como un mero gestor de trámites sino como el canal estatal para relacionarse con los migrantes y difundir y promover sus derechos y obligaciones.

2. Catálogo flexible de categorías migratorias: Aparte del turismo o Permanencia Transitoria, que autoriza al extranjero a permanecer en Chile por 90 días con prohibición de realizar actividades remuneradas, se construye un sistema de categorías sucesivas que reflejan el grado de arraigo que el extranjero desarrolla en el país. Así, el proyecto de ley contempla en primer lugar el otorgamiento de una Residencia Temporal para los migrantes que busquen radicarse en Chile por un tiempo limitado (de 24 a 48 meses, para trabajar o estudiar). Si busca radicarse indefinidamente, y luego de haber pasado por la categoría anterior, se le otorga la Residencia Definitiva, pudiendo, al cabo de 5 años, solicitar la Nacionalidad chilena.

El proyecto de ley deja en manos del Consejo de Política Migratoria la tarea de crear y actualizar periódicamente las subcategorías de residencia temporal que estime oportunas, fijando además sus requisitos, lo que permite al Estado adaptarse con celeridad a la evolución del fenómeno migratorio, así como a las necesidades que el propio país vaya requiriendo de gente trabajadora y talentosa.

3. Derecho y acceso a la salud: Las indicaciones amplían este derecho, ya que los migrantes tendrán acceso garantizado por ley a la salud en las mismas condiciones que cualquier chileno, sin importar su condición migratoria, lo que les da derecho acceder a los beneficios de FONASA Tramo A, que incluye AUGE y GES.

4. Derecho y acceso a la educación: El proyecto de ley garantiza a los menores de edad extranjeros, con independencia de la condición migratoria de sus padres, el acceso a la educación preescolar, básica y media en las mismas condiciones que cualquier chileno.

5. Derecho y acceso a la Seguridad Social y otros beneficios de cargo fiscal: El proyecto de ley establece que los migrantes tendrán igualdad de acceso que los nacionales a estos beneficios, exigiendo eso sí, que tengan residencia regular mínima de 2 años en el país.

6. El proyecto de ley, con el objeto de mejorar la integración de los migrantes y los intereses de nuestros connacionales que deseen regresar, estipula una Modernización del sistema de revalidación y reconocimiento de títulos académicos y profesionales, cuestión que hoy sólo puede efectuar la Universidad de Chile o mediante convenios internacionales. Las universidades que se encuentren acreditadas por más de seis años o en el tramo equivalente de acreditación, tendrán la atribución de revalidar y convalidar títulos obtenidos en el extranjero

7. Registro Nacional de Extranjeros: El proyecto de ley, subsanando una grave deficiencia actual, crea un registro que contendrá la identificación de los extranjeros en Chile, sus categorías migratorias, permisos denegados, infracciones migratorias e información relevante. Ello permitirá tener un cabal conocimiento del fenómeno en el país y así definir políticas migratorias con información de buena calidad.

8. El proyecto de ley cambia radicalmente la operatoria que hoy existe para la obtención de residencia temporal, ya que esta solo se podrá solicitar fuera de Chile, prohibiendo que se pueda solicitar el cambio de calidad migratoria de turista a residente estando en Chile.

9. No criminalización de la residencia irregular: El proyecto de ley elimina las sanciones penales para las infracciones migratorias. Por su parte, las indicaciones recogen el principio del derecho internacional, contenido en el proyecto presentado por el Gobierno anterior, de que la migración irregular no es, por sí misma, constitutiva de delito.

10. Expulsión expedita: El proyecto de ley simplifica y agiliza el proceso de expulsión para aquellos extranjeros que hayan infringido la ley migratoria, estableciendo un plazo máximo de siete días para la tramitación de los recursos judiciales a que tienen derecho para la revisión de sus casos.

11. Reconducción inmediata: Las indicaciones establecen que el extranjero que sea sorprendido intentando ingresar al país, eludiendo el control migratorio, ya sea en pasos habilitados o no, o valiéndose de documentos falsificados, adulterados o expedidos a nombre de otra persona, será inmediatamente reembarcado o reconducido a la frontera, según corresponda, previa acreditación de su identidad.

Ahora bien, previo a analizar los cambios propuestos, así como su pertinencia y efectos, menester es dar un vistazo al actual decreto ley 1094/75, para entender cabalmente, cuál es el escenario actual que se pretende modificar.

Fuente: Informe Temático de Migración y Derechos humanos, Universidad de Chile, Facultad de Derecho, año 2016, pagina 16 a 18.

1. La Ley y el Reglamento de extranjería En Chile la regulación legal de la migración se encuentra fundamentalmente en el Decreto Ley N° 1.094 de 1975 (en adelante, ley de extranjería o DL)2 y el Decreto Supremo N° 597 de 1984 (en adelante, reglamento de extranjería o DS). Adicionalmente, existe una dispersión de normas de rango infralegal −instructivos presidenciales, instrucciones generales, oficios, circulares, resoluciones exentas, convenios de colaboración interministerial, entre otros− mediante los cuales se ha pretendido regular la migración en nuestro país, principalmente a partir del reconocimiento de determinados derechos sociales para la creciente población migrante.

De conformidad al reglamento de extranjería, el órgano encargado de aplicar las disposiciones relativas a la política de inmigración, ejecutar la supervigilancia y control de la entrada y permanencia de las personas migrantes al país, y conocer, informar y resolver sus solicitudes de ingreso, contratación y visaciones, es el Departamento de Extranjería y Migración, órgano dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

En relación a la entrada y permanencia de las personas migrantes en Chile, tanto la ley como el reglamento de extranjería regulan una variada tipología de permisos de residencia y visaciones, que difieren tanto en su fundamento, como en los requisitos para el otorgamiento de cada una de ellas.

Así, actualmente dentro de nuestra legislación encontramos los siguientes permisos de residencia o visaciones:

  • (i) Visa sujeta a contrato de trabajo
  • (ii) Visas temporarias (por vínculo familiar; hijo o hija de extranjero transeúnte; ex-residentes; por interés o por utilidad para el país; acuerdo MERCOSUR; por motivos laborales; para mujeres embarazadas o en tratamiento médico; por unión civil; para víctimas del delito tipificado en el artículo 411 quáter del Código penal)
  • (iii) Visa de residencia de estudiante
  • (iv) Visa de residencia oficial
  • (v) Visa de tripulantes
  • (vi) Visación de residente con asilo político y para refugiados
  • (vii) Visación extraordinaria por cumplimiento de condena
  • (viii) Permanencia definitiva.

La ley y el reglamento de extranjería además establecen infracciones migratorias y sus respectivas sanciones. Así, se pueden encontrar infracciones migratorias no constitutivas de delito (por ejemplo, la residencia irregular o el incumplimiento de la obligación de registro y obtención de cédula de identidad) e infracciones migratorias constitutivas de delito (como sean el ingreso o egreso del territorio nacional con documentos falsificados, adulterados o expedidos a nombre de otra persona , el ingreso irregular al país , la simulación de contrato reincidente y el ingreso al país habiendo orden de abandono o expulsión vigente).

En relación a las sanciones migratorias que impone la normativa vigente en caso de comisión de algunas de las infracciones mencionadas, sean éstas constitutivas de delito o no, existen multas, medidas de control −medidas cautelares provisorias de carácter administrativo, entre las que se encuentra la obligación del extranjero de concurrir periódicamente a firmar a las dependencias de Policía de Investigaciones de Chile o la retención de documentos−, órdenes de abandono y, la más gravosa de todas, orden de expulsión del territorio nacional.

La facultad (y no obligación) de dictar una orden de expulsión se encuentra radicada por regla general en el Ministro del Interior y Seguridad Pública, quien “por orden del Presidente de la República”, dispondrá la expulsión del país mediante decreto supremo fundado. No obstante lo anterior, el Decreto N° 818 de 1983 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, delega esta facultad en los intendentes regionales en el caso quienes hubieren prologando su permanencia en el país luego de expirar su permiso de turismo o de entrada al territorio nacional, y quienes infrinjan el artículo 146 del Reglamento de Extranjería (ingreso clandestino), respecto de los cuales la Intendencia respectiva hubiere obrado previamente conforme a lo dispuesto en el artículo 158 del mismo reglamento. Las normas en comento regulan dos tipos de causales de orden de expulsión del territorio. Por un lado, las obligatorias para el órgano competente; y por otro, las facultativas, y por tanto a pesar de encontrarse la persona en la situación de hecho descrita por la norma, el órgano podrá abstenerse de ordenar su expulsión del país.

Las causales facultativas para disponer una medida de expulsión están contempladas en el artículo 17 de la ley de extranjería: La permanencia en el país una vez vencido el plazo de residencia legal y la comisión de infracciones graves o reiteradas de las obligaciones que impone la ley de extranjería, esto es, el incumplimiento de la obligación de registro, de obtener cédula de identidad, o de comunicar a la autoridad, cuando corresponda, el cambio de domicilio o actividades, y el no pago de una multa impuesta con motivo de una infracción migratoria. Por su parte, son causales obligatorias para la dictación de orden de expulsión, el ingreso con documentos falsos o adulterados y el ingreso clandestino, por paso no habilitado o existiendo causales de impedimento o prohibición de ingreso.

En cuanto al procedimiento para la dictación de una medida de expulsión del país, la norma contenida en el artículo 173 del reglamento de extranjería señala que la expulsión dispuesta conforme a dicho reglamento se transcribirá a Policía de Investigaciones de Chile para su ejecución y deberá ser notificada por escrito y personalmente a la persona afectada, por la misma autoridad policial, bajo su firma, e indicando la fecha y hora en que se practicó. En caso que la persona afectada se negare a firmar, se debe dejar constancia de este hecho en el mismo documento de la notificación, debidamente firmado por quién esté funcionalmente a cargo de la gestión.

Sin perjuicio de lo anterior, la normativa en análisis no aporta una regulación pormenorizada de las etapas del procedimiento, por tanto, tiene aplicación supletoria de la Ley N°19.880 que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración del Estado.

Luego, el procedimiento administrativo tendiente a disponer la expulsión de un extranjero o una extranjera del territorio nacional debe regirse por los principios y etapas contemplados en la referida ley. En relación a los recursos que la persona afectada por una orden de expulsión puede interponer, la Ley de Extranjería regula el recurso de reclamación de expulsión.

Este recurso, que procede únicamente en contra de aquellas órdenes de expulsión dictadas mediante decreto supremo fundado, contempla un plazo de 24 horas para su interposición para ante la Corte Suprema, su interposición suspende la ejecución del referido acto administrativo, y durante su tramitación la persona afectada permanecerá privada de libertad en un establecimiento carcelario o en el lugar que el Ministro del Interior y Seguridad Pública, o el intendente regional determinen.

Por su parte, atendido el carácter de aplicación supletoria de la mencionada ley de bases de procedimiento administrativo, proceden en contra de la orden de expulsión los recursos de invalidación, reposición, jerárquico y extraordinario de revisión contemplados en dicha ley 19.880.

Ya teniendo una visión mas acabado de los que tenemos y lo que se pretende tener en el escenario de la “extranjería en Chile”, lógico es preguntarnos ¿la residencia a extranjeros es un derecho humano o una prerrogativa estatal? y ¿política de fronteras abiertas con regulación subsidiaria o política de frontera selectiva con normativa taxativa?

Para responder esta consulta, se debe hacer un focus, el formato de crecimiento exponencial de naciones como USA, UK (Reino Unido), e incluso mediante una mirada mas atrás en el tiempo, nos encontramos con imperios como EL ROMANO TURCO, AZTECA, etc, todos los cuales entendían que para lograr el mayor desarrollo material y espiritual posible de sus ciudadanos, era necesario incluir planteamientos de otras culturas, con respecto a sus costumbres, pero siempre sobre la base del respecto al orden imperante para un mejor convivir, es decir entendían que hay que regular y normar, pero sin discriminar arbitrariamente, sino por razones de orden publico y desde esa dimensión, entender las fronteras como divisiones política y administrativas, mas que divisiones de personas, dado que es la mejor manera de capitalizar internamente el potenciales humano a veces NO VISTO, de los extranjeros que quieren aportar con su “granito de arena” a la grandeza de los países que les han permitido empezar de nuevo (ver historia de los grandes inventos de la humanidad, los cuales han sido creado por personas que eran extranjeros en su países de residencia, por ejemplo teléfono, automóvil, motor a combustión, ampolleta, luz eléctrica, etc)

Desde ese prisma podemos desagregar el planteamiento acerca de la conveniencia o no conveniencia de fronteras abiertas, no mirado desde el punto de vista racial como se hace muchas veces, sino desde el punto de vista de sus efectos sociales, para esto hemos de la literatura aquellos que mas resuenan en el inconsciente colectivo, y que dicen relación con ventajas y desventajas de asumir medidas restrictivas o permisivas respecto a migrantes.

Ventajas.

• Mejora la competencias en el mercado laboral.
• Aumenta ingresos por concepto de impuesto indirectos, derivados del consumo.
• Permite mayor especialización en áreas primarias de la economía, debido al grado de escolaridad de los migrantes, dado que en su gran mayoría tiene aservos culturales superiores a la educación chilena.
• Aumentan emprendimientos en empresas familiares.
• Bajan taza de riesgo psico-laboral en empresas, por distención de clima laboral y sinergia que evita el burnout.

Desventajas.

• En el universo de Migrante con situación irregular, prolifera trabajo informal, atendido la limitación establecida en la legislación laboral (85% trabajadores chilenos en empresas con mas de 25 trabajadores, según dispone articulo 19 y 20 del código del trabajo).
• En el universo de Migrante con situación irregular, tienden a la baja las remuneraciones de sector primarios.
• Aumentan gastos en bienestar social; educación parvularia y primaria, salud, vivienda.
• En el universo de Migrante con situación irregular, fomentan vida en GETTOS, para disminuir gastos per cápita en vivienda, con lo cual crean caldo de cultivo para hacinamientos.
• En el universo de Migrante con situación irregular, Importan actividades des-formalizadas, en su actuar en sociedad (por ejemplo actividades de alimentación en calles con infracción a normativa de sanidad, etc).

REFLEXIÓN FINAL.

Aun cuando creo existen muy buenos argumentos para ambas tesis (frontera abierta o frontera selectiva), creo que desde el punto de vista de LA CREACIóN Y DESARROLLO DEL ESTADO, con cada día de inactividad que pasa, vamos perdiendo y sinnúmero de oportunidades, para arribar al puerto de PAÍS DESAROLLADO, toda vez que desatendemos el potencial gratuito que hay en el apoyo externo de buena calidad, que nos brinda la “migración inclusiva” y no ese fenómenos que se ha tratado de implantar en la opinión colectiva de la “migración selectiva”.

Dicho de otro modo, se hace cada vez mas necesario entender y comprender que la forma de entender nuestras relaciones internacionales, no solo pasa por saber como comportarnos en la “mesa de las naciones”, sino que además transformar en Política de Estado “El valorar en si, al capital Humano Extranjero como colaboradores estratégicos potenciales”, y por ende como agentes de cambio al interior de sus comunidades cada vez mas multiculturales (no olvidar que cada haitiano habla por lo menos 4 idiomas, que la mayoría de los venezolanos y cubanos, avecindados en Chile tiene mas de 1 profesión, que ciudadanos peruanos están invirtiendo cada vez mas en pymes gastronómicas de gran calidad, que una gran mayoría de ciudadanos Bolivianos están vinculados a negocio textil y estampados etc), tanto a nivel local como a nivel global, es decir al cambiar la visión que se tiene del NO CHILENO, de una amenaza a lo establecido, a un colaborador eficaz para al futuro venidero, se puede perfectamente abrir las fronteras SIN MIEDO y con RESPONSABILIDAD (es decir, con reglamentación que reafirme el concepto de libertad sujeta al bien común, mas que normativa prohibitiva y sancionatoria), elevando los estándares internos de bienestar social a todos los residentes del país (dado que tendremos que lidiar como clientes internos, no solo a los nacionales acostumbrados al status quo, sino que además a otras realidad en las exceptivas de lo que es un estado benefactor), junto con posibilitar a estos “amigos forasteros” el poder coadyuvar a satisfacer necesidades internas del país, como por ejemplo poblamiento de sitios alejados en donde se requiere hacer soberanía, potenciar empresas de servicios públicos, a través de devolución de conocimientos por años de transición, etc; mas aun considerando que avecindados por mas de 5 años, esos mismos extranjeros tienen derecho a voz y voto en nuestra sociedad y por tanto su pre-ocupación en el devenir de la nación aumenta, así como su responsabilidad con el futuro.

Por lo mismo, no es prudente que las autoridades de gobierno miren al extranjero como un obstáculo al crecimiento, sino como un real colaborador en generar mejorar sociales, tanto en la satisfacción de necesidades publicas no cubiertas por el estado, como en su papel de embajadores de referentes de las bondades del sistema nacional.

Por lo mismo, debiera el ente regulador, darse a la tarea de detectar aquellas necesidades potenciales que pudieran ser agotadas y asumidas por esa masa critica de inmigrantes y sobre esa base, trabajar en como administrar este capital humano creciente “la migración”, a fin de adaptarla a la función objetivo país (dictada por las políticas planes y programas de la oficina de planificación nacional en coordinación con el ministerio de hacienda), con la finalidad de optimizar el bien-estar de nuestros huéspedes, en pro de que estos aporten a su vez, al bien común de la sociedad toda; generado con ello una notable e inédita común unión, entre aquellos que vienen a nuestro querido país a mejorar su calidad de vida o escapar de las condiciones de inseguridad que priman en sus países de origen y aquellos que queremos verla cada ves mas mas grande, hermosa, justa donde nos fascine vivir a todos como equivalentes.

Por. Rodrigo Logan
Abogado Corporativo/Gerente Legal

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